Por quê os subsídios aos combustíveis fósseis são tão difíceis de eliminar ?
Os subsídios aos combustíveis fósseis são uma das maiores barreiras financeiras que impedem a mudança do mundo para fontes de energia renováveis. A cada ano, governos em todo o mundo gastam cerca de meio trilhão de dólares para reduzir artificialmente o preço dos combustíveis fósseis - mais do que o triplo do que as energias renováveis recebem. Isso apesar das repetidas promessas de políticos de acabar com esse tipo de apoio, incluindo declarações dos grupos de nações do G7 e G20.
“Acho que todos parecem estar basicamente na mesma página que algo precisa ser feito sobre os subsídios aos combustíveis fósseis”, diz Harro van Asselt, um especialista em legislação e política climática da Universidade do Leste da Finlândia em Joensuu. “É a discrepância entre a retórica e a realidade que está começando a morder um pouco. Estamos descobrindo que é incrivelmente desafiador fazer acontecer. ”
A mudança é possível. Pelo menos 53 países reformaram seus subsídios aos combustíveis fósseis entre 2015 e 2020, de acordo com a Global Subsidies Initiative (GSI), um grupo de pesquisa em Genebra, Suíça. E o presidente dos Estados Unidos, Joe Biden, é o mais recente político de alto nível a jurar eliminá-los. Mas muito mais precisa ser feito. “Nos próximos anos, todos os governos precisam eliminar os subsídios aos combustíveis fósseis”, afirma a Agência Internacional de Energia (IEA) em um relatório de 2021 1 que traça um roteiro para um mundo com emissões líquidas de zero de carbono.
Como os combustíveis fósseis são subsidiados?
Os subsídios aos combustíveis fósseis geralmente assumem duas formas. Os subsídios à produção são incentivos fiscais ou pagamentos diretos que reduzem o custo de produção de carvão, petróleo ou gás. Eles são comuns em países ocidentais e muitas vezes influenciam no bloqueio de infraestrutura, como oleodutos e campos de gás, diz Bronwen Tucker, analista em Edmonton, Canadá, da Oil Change International, uma organização de pesquisa sem fins lucrativos com sede em Washington DC que funciona para revelar os custos dos combustíveis fósseis.
Os subsídios ao consumo, por sua vez, reduzem os preços do combustível para o usuário final, por exemplo, fixando o preço na bomba de gasolina de modo que seja menor do que a taxa de mercado. Eles são mais comuns em países de baixa renda - em alguns, eles ajudam as pessoas a obter combustível limpo para cozinhar que de outra forma não poderiam pagar. Em outros, como no Oriente Médio, os subsídios às vezes são considerados como ajudando os cidadãos a se beneficiarem da dotação de recursos naturais de um país, diz Michael Taylor, analista de energia em Bonn, Alemanha, que trabalha na Agência Internacional de Energia Renovável (IRENA) , com sede em Abu Dhabi.
A AIE e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), órgão intergovernamental de Paris, estimam que 52 economias avançadas e emergentes - representando cerca de 90% do suprimento global de combustíveis fósseis - deram subsídios no valor médio de US $ 555 bilhões a cada ano, de 2017 a 2019. Esse valor caiu para US $ 345 bilhões em 2020 apenas por causa do menor consumo de combustível e da queda dos preços dos combustíveis durante a pandemia COVID-19 (consulte 'Subsídios flutuantes aos combustíveis fósseis').
Fonte: Referência 2
Alguns analistas argumentam que os custos ocultos dos combustíveis fósseis - como seus impactos na poluição do ar e no aquecimento global - são, na verdade, uma espécie de subsídio, porque os poluidores não estão pagando pelos danos que causam. No mês passado, o Fundo Monetário Internacional calculou 3 subsídios totais aos combustíveis fósseis em 2020 em US $ 5,9 trilhões, ou quase 7% do produto interno bruto (PIB) global, em grande parte como resultado desses custos externos. Mas alguns discordam dessa abordagem. “Os danos causados pelos combustíveis fósseis são enormes, mas eu não chamaria isso de subsídio”, diz Johannes Urpelainen, que se especializou em política energética na Escola Johns Hopkins de Estudos Internacionais Avançados em Washington DC.
Por que eles são tão difíceis de se livrar ?
Um problema são as definições. Os países do G7 e do G20 prometeram eliminar “subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis”, embora não tenham definido claramente o que essa frase significa. “É um compromisso muito vago”, diz Ludovic Subran, economista-chefe da seguradora multinacional Allianz, que publicou um relatório sobre a eliminação de subsídios em 4 DE maio.
Alguns países não concordam que tenham subsídios para remover. O governo do Reino Unido, por exemplo, diz que não tem nenhum, embora o IISD o classifique como um dos piores dos países membros da OCDE, calculando que doou US $ 16 bilhões por ano para apoiar os combustíveis fósseis em 2017-19, em média 2 . Em grande parte, isso ocorre porque o Reino Unido abre mão de parte da receita tributária do uso de combustíveis fósseis e financia diretamente sua indústria de petróleo e gás. (Outros analistas concordam com o IISD; um relatório 5 da Comissão Europeia de 2019 chegou a conclusões semelhantes.)
“Eles rejeitam a ideia de que tenham qualquer subsídio ineficiente aos combustíveis fósseis”, diz Angela Picciariello, oficial sênior de pesquisa em clima e sustentabilidade do Overseas Development Institute em Londres. Portanto, “é muito difícil engajá-los nisso”. (O governo do Reino Unido não respondeu ao pedido de comentários da Nature .) O país anunciou em 2020 que encerraria o apoio à energia de combustíveis fósseis no exterior.
Além do mais, cada nação tem suas próprias razões para subsidiar os combustíveis fósseis, muitas vezes entrelaçadas com suas políticas industriais. Existem três barreiras principais para remover os subsídios à produção, disse Urpelainen. Em primeiro lugar, as empresas de combustíveis fósseis são grupos políticos poderosos. Em segundo lugar, existem preocupações legítimas sobre a perda de empregos em comunidades que têm poucas opções alternativas de emprego. E em terceiro lugar, as pessoas frequentemente temem que o aumento dos preços da energia possa deprimir o crescimento econômico ou desencadear a inflação.
No entanto, essas barreiras são superáveis, como alguns países demonstraram. O dinheiro não dado a empresas de combustíveis fósseis pode ser redistribuído para compensar os efeitos do aumento dos preços da energia. De acordo com o GSI, as Filipinas, Indonésia, Gana e Marrocos introduziram transferências de dinheiro e apoio social, como fundos de educação e seguro saúde para famílias pobres, para compensar a remoção dos subsídios. Os governos também precisam de um plano para ajudar os trabalhadores que trabalham com combustíveis fósseis a encontrar empregos diferentes, acrescenta Subran.
Uma maneira de superar a hesitação política para remover os subsídios à energia é manter o apoio, mas simplesmente torná-lo dependente de uma mudança para uma energia mais verde, disse Subran. As empresas estatais que apóiam os combustíveis fósseis podem diversificar-se em renováveis, acrescenta Picciariello, citando a Ørsted, a empresa estatal dinamarquesa que passou de uma empresa de combustíveis fósseis a um dos maiores produtores de renováveis do mundo.
Os períodos de preços baixos do petróleo são geralmente considerados bons para remover os subsídios ao consumo, porque os preços de varejo podem ser mantidos estáveis. De acordo com o IISD, a reforma dos subsídios na Índia - um importador de petróleo - reduziu significativamente seu apoio ao petróleo e gás entre 2014 e 2019, aproveitando os baixos preços do petróleo (consulte go.nature.com/3ae5uff ). (Apesar disso, o IISD conta com o apoio geral na Índia em aumento 2 , devido aos investimentos crescentes de empresas estatais e instituições de financiamento público.)
Os preços baixos do petróleo também ajudaram a Arábia Saudita a começar a aumentar seus preços domésticos de combustível fóssil e eletricidade altamente subsidiados, que estão entre os mais baratos do mundo, diz Glada Lahn, especialista em recursos ambientais e energéticos do instituto de política Chatham House, em Londres. O país fez “um progresso significativo” ao aumentar gradualmente os preços dos combustíveis desde 2016, diz ela. Ele amorteceu os impactos dos aumentos de preços, oferecendo transferências de dinheiro para famílias de baixa renda - embora agora tenha limitado os preços dos combustíveis novamente para estimular a economia após a pandemia de COVID-19.
É importante que os países tenham o cuidado de garantir que as políticas climáticas não prejudiquem as comunidades de renda mais baixa, observa Tucker: quando o Equador introduziu um rápido aumento nos impostos sobre os combustíveis em 2019, protestos generalizados dos cidadãos levaram o governo a reintroduzir os subsídios. Quando a Índia diminuiu seus subsídios para o gás liquefeito de petróleo (GLP), esperava que dar cilindros de GLP gratuitos às populações rurais para uso como combustível para cozinhar, um plano que havia anunciado em resposta ao COVID-19, compensaria os preços mais altos. Mas não deu a eles o suficiente, diz Vibhuti Garg, especialista sênior em energia do IISD em Nova Delhi. Isso significa que as pessoas, em vez disso, queimam madeira e outros biocombustíveis - o que pode levar a emissões mais altas de carbono.
O GSI destaca o Egito como um exemplo de como remover bem os subsídios. Em 2013, o país gastou cerca de 7% de seu PIB em subsídios aos combustíveis fósseis, mais do que seus gastos com saúde e educação juntos, de acordo com um relatório do Banco Mundial 6 . Mas então ele retrocedeu o financiamento, reduzindo-o para 2,7% no orçamento de 2016–17. O governo se comunicou com os cidadãos durante as mudanças e usou o dinheiro para apoiar a saúde e a educação. No entanto, alguns comentaristas disseram que o apoio insuficiente foi dado às famílias pobres.
Que efeito a redução de subsídios teria sobre a mudança climática?
Remover os subsídios ao consumo em 32 países cortaria suas emissões de gases de efeito estufa em uma média de 6% até 2025, de acordo com um relatório de julho do IISD 7 . Isso está de acordo com um relatório das Nações Unidas de 2018 8 sugerindo que a eliminação gradual do apoio aos combustíveis fósseis poderia reduzir as emissões globais em entre 1% e 11% de 2020 a 2030, com o maior efeito ocorrendo no Oriente Médio e Norte da África (consulte 'Reduções de carbono '). Essa redução poderia ser ampliada se o dinheiro que teria subsidiado os combustíveis fósseis fosse usado para apoiar a energia renovável.
Um relatório de 2020 da IRENA 9 rastreou cerca de US $ 634 bilhões em subsídios ao setor de energia em 2020 e descobriu que cerca de 70% foram para combustíveis fósseis. Apenas 20% foram para geração de energia renovável, 6% para biocombustíveis e pouco mais de 3% para nuclear. “Este desequilíbrio avassalador de subsídios entre combustíveis fósseis e energia limpa é um obstáculo para alcançarmos as metas climáticas de Paris”, disse Taylor, que escreveu o relatório. O saldo desses números varia de ano para ano, porque os subsídios aos combustíveis fósseis variam em grande parte dependendo do preço do petróleo, acrescenta.
O relatório da IRENA também traçou um cenário de como os subsídios globais de energia podem mudar até 2050 para ajudar a limitar o aumento da temperatura global para menos de 2 ° C, em comparação com os níveis pré-industriais. Ele vê os subsídios para combustíveis fósseis e eletricidade renovável caindo e passando para energia renovável em transportes e edifícios, e para medidas de eficiência energética (veja 'Mudanças no futuro'). No entanto, algum suporte de combustível fóssil é mantido, quase todo o que reforçaria a captura e armazenamento de carbono para processos industriais como a produção de cimento e aço.
Quais são as perspectivas de reforma a curto prazo?
Antes da cúpula do clima COP26 em novembro em Glasgow, no Reino Unido, a presidência italiana do G20 disse que pressionará por mais progressos na eliminação dos subsídios aos combustíveis fósseis. Em janeiro, Biden emitiu uma ordem executiva dizendo às agências federais que cortassem os subsídios aos combustíveis fósseis sob seu controle direto. No entanto, a aprovação legislativa pelo Congresso seria necessária para encerrar a maioria das isenções fiscais e incentivos financeiros para a indústria de petróleo e gás dos EUA.
Enquanto isso, o presidente da Rússia, Vladimir Putin, disse que o país tentará ser neutro em carbono até 2060 - mas sua economia ainda é muito dependente de combustíveis fósseis, com planos de desenvolver novos campos de petróleo e gás, disse Vasily Yablokov, chefe de clima e energia da a filial russa do grupo de campanha ambiental Greenpeace, em São Petersburgo. “A retirada dos subsídios seria percebida como um choque que também afetará o consumidor”, afirma.
Alguns defensores do clima também alertam contra novos subsídios aos combustíveis fósseis que estão sendo desenvolvidos em nome da redução de emissões. Tucker desconfia, por exemplo, dos subsídios para o hidrogênio 'azul' - um termo usado para o processo no qual o hidrogênio é feito a partir de combustíveis fósseis e o dióxido de carbono emitido como subproduto é capturado e armazenado. O presidente de uma importante associação da indústria de hidrogênio do Reino Unido deixou seu cargo em agosto, dizendo que as empresas de combustíveis fósseis estavam promovendo projetos que “não eram sustentáveis”, para acessar bilhões em subsídios do contribuinte.
Nas periferias das cúpulas do G20 e do G7, grupos de pequenos países há muito trabalham juntos para tentar construir um consenso sobre a reforma dos subsídios. Uma iniciativa sobre comércio e mudança climática lançada pela Costa Rica, Fiji, Islândia, Nova Zelândia e Noruega em 2019 visa estabelecer um acordo baseado em membros em que os países eliminariam gradualmente os subsídios aos combustíveis fósseis e removeriam as barreiras ao comércio de bens ambientais e Serviços. Esses países não são os maiores fornecedores de subsídios, mas isso poderia abrir um “precedente para o desenvolvimento de regras vinculantes sobre a limitação dos subsídios aos combustíveis fósseis, que de outra forma não existem”, diz van Asselt.
Não é suficiente eliminar apenas os subsídios, diz Tucker: em última análise, o objetivo deveria ser impedir os governos de conceder licenças às empresas para extrair combustíveis fósseis. Mesmo assim, ela se anima com os debates ativos sobre a reforma dos subsídios em países como Canadá, Estados Unidos e Reino Unido. “Acabar com os subsídios é algo que pode ser conquistado agora”, diz ela.
doi: https://doi.org/10.1038/d41586-021-02847-2
Referências
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Zimmer, M., Kuhanathan, A. & Badre, A. Abolishing Fuel Subsidies in a Green and Just Transition (Allianz, 2021).
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Comissão Europeia. Preços e custos de energia na Europa (EC, 2109).
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Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Relatório de lacunas de emissões 2018 (ONU, 2018).
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Taylor, M. Energy Subsidies: Evolution in the Global Energy Transformation to 2050 (International Renewable Energy Agency, 2020).
